דחיית ערעור על ההחלטה שלא לאשר פסילת רשיונם של נהגים מופרעים ע"י רשות הרישוי

1.         רשות הרישוי ('הרשות') פסלה את המשיבים 1, 2 ו-3 מלהחזיק ברישיון נהיגה משך 5, 7 ו-3 שנים, בהתאמה, כשהיא נסמכת על הסמכות שנתן בידה סעיף 56 לפקודת התעבורה [נוסח חדש], התשכ"א-1961 ('הפקודה'). בית המשפט קמא נתבקש לאשר את הפסילה, לפי מצוות סעיף 57 לפקודה, אך סרב לעשות כן. מכאן הערעור, ובו נתבקשתי לשנות מהחלטת השופטת קמא, ולאשר את הפסילה.

2.         בקליפת אגוז אביא את החלטתה המקיפה והמעמיקה של השופטת קמא, ולפיה נמצאה החלטתה של הרשות בלתי סבירה, מטעמים אחדים. השופטת קמא סברה, כי לא היה מקום להפעלת הסמכות שנתן המחוקק בידי הרשות, בטרם נקבעו קריטריונים ברורים להפעלתה, ובהם תנאים להפעלת הסמכות, תקופת הפסילה וכד'. בלי אלה - החלטת הרשות עשויה ללקות בחוסר שוויון, הגינות וסבירות. נוסף על כך, לקריטריונים אלה יש ליתן פומבי, על מנת שידעו הנהגים לכלכל את צעדיהם בהתאם, כך השופטת קמא. היא סברה עוד, כי על הרשות היה לקבל את החלטתה על יסודן של עובדות, הנוגעות לסכנה העשויה להישקף מן הנהג המסוים, והמוכחות מתוך תשתית ראיה מוצקה, ואחרי כל אלה - לנמק את החלטתה כדבעי.

3.         נוסף לדברים כלליים אלו בחנה השופטת קמא את הטעמים, ששימשו את הרשות בהחלטת הפסילה ביחס לכל אחד מן המשיבים, ומצאה, כי ביסודן של שלוש ההחלטות עמד מספר העבירות שנעברו בידי כל אחד מן המשיבים בשנים האחרונות, ובקריטריון מספרי זה אין די על מנת ללמד על הסכנה הנשקפת מן הנהג המדובר, באופן המצדיק את פסילתו מהחזיק ברישיון נהיגה משך שנים ארוכות.

4.         בשולי החלטתה הביעה השופטת קמא את דעתה, כי בטרם תשתכנע הרשות בסכנה הנשקפת לציבור מן הנהג המדובר ראוי לה כי תבחן את עברו התעבורתי, בהסתמך על מחקר מדעי, שיבדוק, בין היתר, מהן העבירות, המהוות גורם עיקרי לתאונות דרכים. נוסף על כך ראוי לה לרשות לערוך אבחון אישי לנהג, כעין 'תסקיר' (בהשאלה ממקום אחר), על מנת ללמוד על מסוכנותו או 'מופרעותו' (כלשון הפקודה), בטרם תבוא לכלל דיעה, כי יש להרחיקו לשנים ארוכות מן הכביש.

5.         זוהי תמציתה של החלטת בית המשפט קמא. בערעורה קובלת הרשות על החלטה זו, והיא מבקשת לאשר את החלטתה שלה לפסול את המשיבים מלנהוג, כיוון שהיא משוכנעת בסכנה הנשקפת מהם. היא בדיעה, כי היא עשתה די על מנת להשתכנע במסוכנותם, על ידי כך שבחנה וניתחה את גיליונות הרשעותיהם הקודמות, ואלה מלמדים, לטעמה, על הסכנה מנהיגתם.

6.         החלטת הרשות, זו הפוסלת כל אחד מן המשיבים לאחוז בהגה לשנים ארוכות, אוחזת שורות אחדות, וכך היא באה לידי ביטוי, ביחס למשיב 1 (אופי דומה לובשות ההחלטות הנוגעות לשני המשיבים האחרים):

"מהווה סכנה לציבור לפי סוגי העבירות שהורשע בהן. רשומות לחובתו 72 עבירות וב 5 השנים האחרונות קרוב ל 50 עבירות מהן עבירות של מהירות, רמזור אדום, עקיפות, סטיה מנתיב, חציית קו הפרדה רצוף בנוסף ל 130 נקודות."

7.         סעיף 56 לפקודה, זה שסביבו סובב הדיון בערעור שלפניי, קובע כך:

" היתה רשות הרישוי משוכנעת, על פי ראיות שהובאו לפניה, כי בדרך נהיגתו של בעל רשיון נהיגה יש משום סכנה לעוברי דרך, או שבעל רשיון הנהיגה הוא פרוע או מופרע, רשאית היא, בהחלטה מנומקת ולאחר שניתנה לו הזדמנות להביא טענותיו לפניה, לפסלו מהחזיק ברשיון נהיגה."

            סעיף 57 לפקודה קובע לאמור:

(ב)        פסילה לפי סעיף 56 תפקע כתום 30 יום מיום החלטת הפסילה, אם לא הוגשה לשופט תעבורה בקשה לאישורה לפני תום מועד זה או אם לא בוטלה על ידי השופט לפני כן.

(ג)        שופט תעבורה רשאי לאשר את הפסילה, לצמיתות, לתקופה מסויימת או עד למילוי תנאים שיקבע, לשנותה או לבטלה.

8.         הוראות חוק אלו הוחקו בשנת 1961 (על ההיסטוריה של החקיקה - ראו נא ב"ש (תעבורה י-ם) 232/08 משרד הרישוי נ' פאלוך (נבו, 2008), מפי כב' השופט א' טננבאום). הן נועדו ליתן בידי רשות הרישוי כלי נוסף למאבק בתאונות הדרכים, על ידי הרחקתם [מן הכביש] של נהגים, העשויים לסכן את שלומם של המשתמשים בדרך. אלא שהוראת חוק זו לא הופעלה, מאז נחקקה ועד לפני מספר חודשים, אף שחלף מאז כמעט יובל שנים. ולא זו בלבד שהסמכות לא הופעלה, אלא שעד לאחרונה סברה הרשות, כי לא ראוי הוא להפעילה. סירובה של הרשות להפעיל (בין היתר) סמכות זו הביא להגשתה של עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק, שביקשה לכפות על הרשות לעשות שימוש (בין היתר) בסמכות זו. בית המשפט העליון נדרש, בקצרה, לסעיף 56 בו עסקינן, וכך ציין, מפי כב' השופטת ד' בייניש (לפי תוארה אז) (בג"ץ 1345/04 התנועה להגינות השלטון נ' ראש ממשלת ישראל (נבו, 2006)):

"מהסעיף האמור עולה כי מדובר בסמכות-על הקובעת מסגרת בלבד להפעלת שיקול דעת, בהתקיים העילות המנויות בחוק. עילות אלה מנוסחות באופן הניתן לפרשנויות שונות, והסעיף אף אינו מציין לאיזו תקופה ובאלו תנאים יישלל רישיון הנהיגה. בנסיבות אלה, יישום הסעיף ואופן הפעלתו על ידי הרשות המנהלית, מעוררים בעיות מורכבות."

9.         בחינת הערה מקדימה אומר מלים אחדות על טיבה של הזכות לנהוג, ובדבריי אלה אדחה את הטענה שהשמיע באוזניי נציג הרשות, כאילו הזכות לנהוג היא פריבילגיה, זכות-יתר הניתנת לאזרח. ובכן לא בזכות-יתר אנו מדברים, כי אם בזכות, הנגזרת מזכויות יסוד אחדות, ובהן חופש התנועה, חופש העיסוק, ואולי זכויות נוספות שעוגנו בחקיקת היסוד. בעידן המודרני קשה להעלות על הדעת חיים נורמאליים, בלי היכולת לנהוג במכונית. בכך לא ביקשתי לומר, כי זכות זו היא מוחלטת. ככל זכות אחרת, אפילו תהא זו זכות יסוד, היא עשויה להידחות מפני זכויות אחרות, וככל שהדבר נוגע לזכותו של אדם לנהוג, זו עשויה להידחות מפני זכותם של בני אדם לעשות שימוש בטוח בדרך, ומכאן הצורך בשלילתה, בנסיבות מתאימות.

10.        על רקע זה, ועל יסוד ההנחה, כי הזכות לנהוג היא בעלת חשיבות רבה, והפגיעה בה היא כפגיעה בזכויות יסוד של אדם, יש לבחון את השאלות העומדות על הפרק. על יסוד הדברים הללו יש לבחון את טיבה של הוראת החוק המדוברת, ולכך הנני מגיע עתה, ותחילה לטיב ההליך בו מפעילה הרשות המינהלית את סמכות הפסילה. פסילת רישיון הנהיגה היא פעולת ענישה, וככזו היא פעולה בעלת אופי שיפוטי מובהק, ולכן ראוי לה, דרך כלל, כי היא תיעשה בידי הרשות השופטת, ולא הרשות המינהלית. הפעלת הסמכות בידי הרשות השופטת מבטיחה קיומו של הליך הוגן, הכולל התדיינות ראויה בטרם ענישתו של הנהג, ערכאת ערעור שתסייע בתיקון טעויות של הערכאה הדיונית (להבדיל מבדיקת סבירות, כאשר ההחלטה מתקבלת בידי הרשות המינהלית), ועוד כיוצא באלה סממנים של ההליך המשפטי, המבטיחים הליך הוגן. כאשר הסמכות מופעלת בידי הרשות - כל שנעשה עובר לענישה הוא כעין שימוע, שאיננו מתאפיין במאפיינים של ההליך המשפטי הפלילי, מאפיינים שנולדו על מנת להגן על זכויותיו של נאשם. העניין שלפנינו מדגים באופן בולט את הדברים הללו. תיעוד השימוע שנעשה לכל אחד מן המשיבים כולל טופס כלשהו, ובו מופיעים באורח לקוני לגמרי דבריו של המשיב, בלא שיתקיים כל דיון שהוא בשאלת הפסילה, אין לך טיעון שכנגד, אין יכולת לחקור שתי וערב את מי שביקש להביא את המשיב לשימוע, ועוד כיו"ב. וסופה של החלטה - היא מנומקת בהנמקה לקונית בת שורות אחדות, שכל שהיא עושה - מונה את מספר העבירות שעבר הנהג, ואחר כך פוסלת אותו במחי יד מהחזיק ברישיון נהיגה משך שנים רבות, על הפגיעה שיש בכך לחופש התנועה שלו וליכולתו להתפרנס. ואת כל אלה יש לראות על רקע העובדה, שהנהג כבר נענש פעמיים על העבירות הללו, תחילה בידי בית משפט (אם הגיעו דוחות התנועה לידי משפט), ואחר כך בשיטת הניקוד.

11.        אם כן, לטעמי, ראוי הוא, כי סמכות הפסילה תינתן בידי הרשות השופטת, ולא בידי רשות מינהלית. אלא שהמחוקק אמר את דברו, בחוקקו את סעיף 56 לפקודה, ונתן בידי הרשות כעין סמכות-על לשלול את רישיון הנהיגה של אדם, והוראת חוק זו יש לכבד. שינויו של המצב יכול שייעשה בחקיקה מתקנת, ולא בידי בית המשפט. לבית המשפט הותיר המחוקק לבקר את אופן יישומה של הסמכות, ואת זאת אנו מצווים לעשות עתה.